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La dette publique continue d’augmenter

La Cour des comptes a rendu public, le 10 février 2016, son rapport public annuel. L'amélioration de la situation des finances publiques aura été modeste en 2015 : selon les dernières prévisions du Gouvernement, le solde public se serait à peine amélioré (+ 0,1 point de PIB, à - 3,8 points de PIB) et le solde public structurel, qui neutralise l'impact de la conjoncture sur le solde public, ne se serait réduit que de 0,3 point (à - 1,7 point de PIB). La dette publique rapportée au PIB devrait avoir de nouveau augmenté en 2015 (+ 0,7 point selon le Gouvernement), pour atteindre 96,3 points de PIB, soit près de 2 100 Md€...

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Le Gouvernement prévoit une amélioration un peu plus forte en 2016 : 0,5 point de PIB pour le déficit effectif (à - 3,3 points de PIB) comme pour le solde public structurel (à - 1,2 point de PIB).

Cette prévision s'appuie sur un scénario où l'inflation et la croissance de l'activité comme de la masse salariale se redressent nettement par rapport à 2015. Elle repose également sur un ralentissement des dépenses des administrations de sécurité sociale, une maîtrise des dépenses de l'État et une augmentation modérée des dépenses des collectivités locales permettant une quasi-stabilisation de leur besoin de financement. Après une présentation de la situation des finances publiques en 2015, la Cour examine les risques pesant sur les prévisions de recettes, de dépenses et de soldes publics pour 2016. Dans un contexte où le niveau très élevé atteint par la dette publique invite à poursuivre vigoureusement la réduction des déficits, mais où, à l’inverse, le redressement de la croissance pourrait inciter à un relâchement inopportun des efforts, elle souligne ensuite la nécessité de poursuivre à moyen terme la réduction du déficit structurel en agissant sur la dépense publique. Les observations de la Cour reposent sur les informations disponibles au 26 janvier 2016.

Le déficit structurel se réduirait moins en 2015 que les années précédentes
Bien que le rythme de croissance de l’économie française se soit élevé par rapport à 2014 (+ 1,0 % dans la prévision du Gouvernement, + 1,1 % selon la dernière prévision de l’Insee7 , contre + 0,2 % en 2014), la persistance d’un chômage élevé et d’un faible taux d’utilisation des capacités de production dans l’industrie révèlent une activité en deçà de son niveau potentiel, creusant en conséquence le déficit public. Le calcul d’un solde structurel permet alors de corriger le solde effectif de l’impact d’une conjoncture défavorable (cf. encadré). En 2015, selon les estimations du Gouvernement, le déficit structurel s’établirait ainsi à 1,7 point de PIB, en réduction de 0,3 point par rapport à 2014. Selon la Commission européenne, le déficit structurel serait plus dégradé, à 2,7 points de PIB, en raison d’une estimation moins favorable de la croissance potentielle, et son amélioration serait de seulement 0,1 point de PIB. Pour sa part, le FMI estime le déficit structurel à 2,1 points de PIB en 2015, en amélioration de 0,3 point par rapport à 2014. Quelle que soit l’estimation retenue, l’amélioration du solde structurel resterait inférieure à celle enregistrée les années précédentes (1,0 point de PIB par an en moyenne entre 2011 et 2013 et 0,6 point de PIB en 2014).

La dette publique rapportée au PIB devrait avoir de nouveau augmenté en 2015
Conséquence d’un déficit public élevé et d’une croissance du PIB faible en 2015, la dette publique rapportée au PIB devrait avoir de nouveau augmenté en 2015 (+ 0,7 point selon le Gouvernement), pour atteindre 96,3 points de PIB, soit près de 2 100 Md€. La dette atteint ainsi un niveau légèrement supérieur à la moyenne de la zone euro (94 points de PIB en 2015 d’après les prévisions d’automne de la Commission européenne), et nettement supérieur à l’Allemagne (71,4 points de PIB). La France était entrée dans la crise en 2008 avec un niveau de dette (64,4 points de PIB en 2007) déjà supérieur à la limite de 60 points de PIB fixée par les traités européens. La dette a augmenté fortement depuis (plus de 30 points de PIB entre 2007 et 2015, cf. graphique n° 3) du fait d’un déficit durablement creusé et d’une croissance atone ces dernières années.

Conclusion de la Cour des comptes
La loi de finances rectificative pour 2015 prévoit un déficit public de 3,8 points de PIB. Le déficit public se replierait ainsi de seulement 0,1 point de PIB, malgré une croissance meilleure que les deux années précédentes, et l’ajustement structurel, qui mesure la variation du solde corrigée de la conjoncture, ne serait que de 0,3 point de PIB, contre 0,6 point en 2014 et 1 point par an en moyenne entre 2010 et 2013. L'objectif pour 2016 retenu dans la loi de finances est un peu plus ambitieux, avec une réduction de 0,5 point du déficit effectif comme du déficit structurel. Sa réalisation est incertaine car il repose sur une prévision de croissance des recettes qui pourrait être surévaluée de 0,1 à 0,2 point de PIB et sur un objectif d’évolution des dépenses en valeur qui pourrait se révéler difficile à atteindre :

- pour l'État, parce que les sources de tension sur les crédits des ministères en 2015 devraient être encore présentes en 2016 ; s’y ajoutent les dépenses nouvelles déjà annoncées en faveur de la sécurité et non compensées par des économies, et celles qui pourraient être prises en cours d’année ;

- pour les administrations de sécurité sociale, parce que les économies attendues de la nouvelle convention de l'Unédic ne devraient pas être à la hauteur de celles retenues dans la prévision du Gouvernement ;

- pour les collectivités locales, parce que la prévision repose sur l'hypothèse forte d'une répercussion quasi intégrale de la baisse des concours de l'État sur leurs dépenses ou les taux d’imposition locale.

À l'inverse, les charges d'intérêts pourraient être de nouveau surestimées en prévision, mais l'ampleur de cette surestimation risque d'être insuffisante pour permettre le respect de l'objectif de déficit pour 2016.

À moyen terme, la réduction des déficits publics doit se poursuivre et la réduction de la dette publique s’enclencher nettement. Dans le cas contraire, la France risquerait, à l’avenir, d’être fortement limitée dans l’utilisation de l’instrument budgétaire pour faire face aux chocs macroéconomiques, voire de perdre sa capacité à maîtriser ses choix budgétaires. Pour qu’elle soit durable, la réduction des déficits publics doit porter sur le déficit structurel autant que sur le déficit effectif.

Dans une phase de reprise économique, davantage encore que dans les phases de basse conjoncture, les objectifs de solde structurel ont donc une importance-clé. Compte tenu du poids élevé atteint par les dépenses publiques et des marges qui existent pour en améliorer l’efficience, la réduction des déficits ne peut emprunter que la voie de la maîtrise des dépenses.

Le financement des dépenses nouvelles, telles que, par exemple, les dépenses de sécurité et de défense pour faire face aux menaces terroristes, peut être assuré par la réduction d’autres dépenses qui n’ont pas fait la preuve de leur efficacité. Les rapports de la Cour, comme les chapitres suivants du présent rapport, fournissent des pistes permettant d’atteindre l’objectif de maîtrise des dépenses et visant à améliorer la gestion publique.

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