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Dépense publique : l'état d’alerte

En 2005, Thierry Breton, alors ministre de l’économie commandait une étude sur l’évolution de la dette en France. Le rapport rédigé par une commission dirigée par Michel Pébereau dressait un état des lieux inquiétant et donnait un certain nombre de préconisations. Douze ans après, à la veille de l’élection présidentielle, Michel Pébereau récidive en publiant le rapport : « Dépense publique : l'état d’alerte »...

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Note de synthèse du « nouveau rapport Pébereau »
« Alors que les français s'apprêtent à choisir parmi les grandes orientations qui leurs sont proposées pour les cinq ans à venir, la situation alarmante de nos finances publiques est presque absente du débat présidentiel. Il est pourtant urgent de démontrer notre capacité collective à équilibrer durablement les comptes publics. C’est la condition de la confiance de nos créanciers pour financer notre dette. Il en va également de la compétitivité de notre économie et de la solidarité entre les générations. Notre déficit public reste supérieur à 3 % du PIB. Notre croissance économique pour 2016 atteindrait juste 1,1 %.

Au niveau national, le Haut Conseil des finances publiques « estime improbables les réductions des déficits prévues » par le Gouvernement pour 2017. Le Conseil constitutionnel considère que « les risques affectant les dépenses publiques sont plus importants en 2017 que pour les années précédentes ». Au niveau européen, il est probable qu’en 2017 la France soit, avec la Grèce, le seul pays en situation de déficit excessif. En outre, l’ensemble des prévisionnistes anticipent un ressaut du déficit en 2018. Cette situation est malheureusement ancienne. Le budget de l’État est déficitaire pour la 43ème année consécutive et il ne finance que 80 % de ses dépenses par ses recettes. Pour leur part, les administrations publiques (l'Etat, la sécurité sociale et les collectivités locales), sont globalement déficitaires depuis 1981.

Ce déséquilibre persistant a engendré une dette publique d’environ 2 150 milliards d’euros fin 2016, soit près de 100 % de notre PIB (contre 20 % en 1980, le plafond de 60 % du PIB prévu par les accords européens ayant été dépassé en 2003). Cela représente plus de 32 000 euros par habitant. Il s’est accompagné d’un affaiblissement permanent de notre croissance économique. Nos déficits résultent de nos pratiques politiques et de notre préférence collective pour la dépense publique. En 2015, la part de celle-ci correspond à 57 % du PIB, ce qui place la France au deuxième rang de l’OCDE, derrière la Finlande. Cette part est seulement de 44 % du PIB en Allemagne.

Pour faire face - partiellement - à cette progression de la dépense publique, la France a massivement augmenté ses prélèvements obligatoires à 45 % du PIB en 2016. C’est 7 points de plus que la moyenne européenne. Cela affaiblit la compétitivité de nos entreprises et pénalise l’emploi ainsi que l’attractivité de notre territoire. Le consentement à l’impôt des citoyens a atteint ses limites. L’accroissement de la dette est désormais notre seul moyen de financement de l’accroissement des dépenses. La situation de nos finances publiques affecte notre influence internationale et notre indépendance. Depuis 1997, date d'entrée en vigueur du pacte de stabilité, la France n’a respecté ses engagements européens de réduction des déficits qu’entre 1998 et 2000, 2010 et 2011 puis 2014 et 2015.

C’est une source majeure de préoccupations pour nos partenaires ainsi que pour les institutions chargées de faire appliquer les règles fixées par les Traités européens que nous avons signés. Nos déficits publics nourrissent le déficit de nos paiements courants alors que le reste de la zone euro dégage un fort excédent. Cette situation est une source de vulnérabilité, notamment parce que cette dette est détenue à 65 % par des non-résidents. Dans la période récente, la France a financé sa dette à très bon marché. Si les taux augmentaient pour retrouver leur niveau de 2005, la charge de la dette doublerait et notre dette risquerait d’être insoutenable. Soutenir la croissance et la cohésion sociale passe par le rétablissement de notre compétitivité et donc la réduction du niveau de nos prélèvements obligatoires.

Mais il n'y aura pas de baisse pérenne des impôts sans diminution à due concurrence de notre dépense publique. Cette baisse permettrait d’améliorer notre potentiel de croissance. L'objectif doit être de rapprocher le niveau de la dépense publique française de la moyenne européenne, à environ 50 % du PIB. Les exemples européens récents (Allemagne, Espagne, Royaume-Uni, Irlande) l’ont montré : baisser la dépense publique est source de croissance économique à moyen terme. La révision des dépenses est, en outre, le moyen d’améliorer leur efficacité.

Pour rompre avec cette situation alarmante, la réduction de la dépense publique doit être immédiate, transversale et pérenne.

Il en va tout d’abord de la crédibilité de notre pays, à la fois vis-à-vis de nos partenaires européens, mais aussi des investisseurs dont la confiance est indispensable pour refinancer en permanence notre dette. Compte tenu de l’écart systématique entre nos engagements et nos résultats en matière de réduction de dépenses et de déficits, il convient de donner des preuves de notre détermination.

La réduction doit être amorcée dès les premiers jours du prochain quinquennat. Les moyens normatifs ne manquent pas pour traduire immédiatement notre volonté de rétablir la trajectoire, par les lois de finances rectificatives pour 2017, la loi de finances pour 2018. Il faudrait les compléter par un nouveau programme de stabilité très exigeant ainsi qu’un projet de loi quinquennale de programmation des finances publiques. L’efficacité et l’équité imposent que l’effort de réduction soit partagé par toutes les administrations publiques : État, collectivités territoriales et administrations de sécurité sociale. Toutes disposent des leviers et marges de manœuvre pour réduire leurs dépenses de fonctionnement et d’intervention.

Les travaux de la Cour des comptes, des Inspections générales et des services compétents de l’Etat proposent dans tous les domaines des pistes de réforme parmi lesquelles il est possible à chaque candidat de choisir. Certes, l’État a amorcé au cours des vingt dernières années un effort de maîtrise de ses dépenses. Mais il doit dorénavant changer de rythme et d’ambition. Il a en effet à redéployer ses dépenses, notamment pour maintenir la capacité de sécurité (intérieure et extérieure) de notre pays. La situation lui impose donc de mettre en œuvre de véritables réformes structurelles en analysant systématiquement toutes ses dépenses. La maîtrise de sa masse salariale et la conduite déterminée de réorganisations - sous contrainte explicite de gains de productivité - seront des facteurs de succès.

En effet, les dépenses de fonctionnement, dont le financement par la dette est illégitime et inefficace, peuvent être très significativement réduites. Cela peut être obtenu à travers de nouvelles mutualisations de structures, un endiguement de l’inflation des normes et une exploitation systématique des économies rendues possibles par les informatisations du passé et la révolution numérique. Pour ce qui est des collectivités territoriales, leurs dépenses de fonctionnement n’ont cessé de progresser sous l’effet, principalement, de leur masse salariale du fait d’une multiplication par 2,5 des effectifs entre 1980 et 2015, soit une augmentation de 1,2 million d’agents. La récente baisse de la dotation globale de fonctionnement de l’État s’est traduite par une réduction de leurs dépenses d’investissement, dont la pertinence n’est au demeurant pas toujours avérée.

Une réduction très significative du millefeuille territorial est indispensable. Le modèle économique et la gouvernance des collectivités sont handicapés par l’absence de revue régulière de leurs missions et l’empilement normatif. Ils doivent donc être profondément revus, en particulier au niveau du « bloc communal » (communes et intercommunalités). L’État pourrait utilement établir un contrat de cinq ans avec les collectivités, afin de programmer la réduction des dépenses et convenir avec elles des chantiers prioritaires.

La sécurité sociale et l’assurance chômage, qui ont connu jusqu’ici des ajustements dits paramétriques indispensables - mais insuffisants - doivent poursuivre l’effort. Toutes les marges de manœuvre n’ont pas été mobilisées. Sur des paramètres importants, il existe un différentiel avec certains de nos partenaires européens qu’il est possible de réduire: bornes d’âge pour l’assurance vieillesse, durée et taux de remplacement de l’indemnisation pour l’assurance chômage.

L’assurance maladie, installée durablement dans le déficit, dispose de très nombreuses marges d’efficience, comme en attestent les travaux de la Cour des comptes et des inspections générales. Par exemple : la gestion dynamique du panier de soins, le redimensionnement de l’offre de soins hospitaliers et l’adaptation et la pertinence des prises en charge, en ville comme à l’hôpital,….

Enfin, dans les autres domaines de la protection sociale, les dispositifs de solidarité ne cessent de s’empiler, financés par l’État ou les collectivités territoriales et gérés par des organismes divers. Une simplification est nécessaire pour en réduire le coût et les redéfinir en fonction des priorités de la cohésion sociale. Là aussi, les comparaisons internationales démontrent qu’un meilleur ciblage de ces prestations améliorerait leur efficacité.

Engager un redressement immédiat, ambitieux et continu des finances publiques suppose à la fois une volonté et une décision politiques au plus haut niveau de l'Etat, une mise en œuvre concertée et la mobilisation des administrations.

La réduction de la dépense publique doit être une priorité pour le prochain Président de la République. L’ambition de réduction de la dépense pour la compétitivité et la cohésion sociale suppose que le Président élu l’ait affichée dès la campagne électorale. Compte tenu de l’écart entre nos prévisions et nos réalisations en matière de dépenses et de déficit, il est indispensable de donner des preuves de notre détermination. Une série de mesures de réduction de la dépense doivent être mises en œuvre dès le début du quinquennat.

Les objectifs et les grands principes de la réforme doivent être fixés en même temps (partage des efforts entre l’État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales) afin de faciliter la concertation nécessaire à leur mise en œuvre. La réforme pourrait être lancée par une grande conférence nationale sur les finances publiques et s’appuyer sur une enceinte de pilotage politique réunissant autour du Président de la République et du Premier ministre, les ministres responsables de la dépense publique et les responsables du budget et de la structure chargée du pilotage de la mise en œuvre de la réforme.

Cette structure administrative, qui doit avoir le double objectif de réforme de l’État et de réduction de la dépense publique, relèverait du ministre des finances et des comptes publics. Elle devrait avoir une vision transversale de l’ensemble des chantiers de réforme. Le ministre en charge aurait la légitimité nécessaire au pilotage de la réforme en devenant numéro deux du Gouvernement. La structure de pilotage pourrait utilement s’inspirer des meilleures pratiques constatées en France et dans d’autres pays, en se concentrant sur l’aide à la mise en œuvre des réformes dans une logique d’appui plutôt que se consacrer à une surveillance chronophage pour les gestionnaires.

La réflexion sur les réformes nécessaires au redressement des finances publiques doit à la fois permettre l’association des services chargés de les mettre en œuvre et la définition d’engagements réciproques pour les chantiers pilotés par les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Elle doit être au service du redressement des finances publiques afin de ne jamais rompre le lien entre les réformes et l’objectif central de baisse de la dépense publique.

Le Parlement doit être en mesure de contribuer à cette ambition. Afin de faciliter et de symboliser son implication, une représentation ad hoc de parlementaires pourrait être créée pour suivre spécifiquement le chantier de redressement des finances publiques. Cette représentation réunirait les délégations des deux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ainsi que des parlementaires susceptibles d’apporter une expertise.

Afin d’assurer un contrôle démocratique, cette commission analyserait la mise en œuvre des réformes au moment du vote de la loi de règlement, pour en faire un exercice intéressant les citoyens à l’effort de réduction des finances publiques. Les réformes doivent être présentées de façon pédagogique et transparente aux citoyens, afin qu’ils soient à même de s’assurer de la réalisation des objectifs. La création d’un site internet dédié à la réforme, la transmission des indicateurs suivis et des objectifs de chaque chantier sont des conditions essentielles pour établir la confiance. Les citoyens doivent être sensibilisés aux conséquences de la dépense publique.

L’accent doit être mis sur l’impact de la dépense publique sur l’endettement et sur le niveau des prélèvements obligatoires. Une fiscalité plus lisible, dont les redevables connaissent la destination, est indispensable pour assurer le soutien de l’opinion. On peut avoir confiance dans l’efficacité et la mobilisation de l’administration. Les gestionnaires de la réforme doivent être fortement impliqués dans sa mise en œuvre, en étant associés à son élaboration et directement intéressés par les objectifs fixés.

La mobilité doit permettre d’exploiter au mieux les talents. Elle est en outre un outil nécessaire pour permettre les redéploiements d’agents publics, notamment pour exploiter les départs à la retraite. Il est indispensable de donner du sens aux réformes de la sphère publique afin de garantir la mobilisation de tous les agents et leur motivation au service de la révision et de la réduction des dépenses.

Cela suppose de concentrer l’action publique sur ses missions les plus stratégiques. En outre, la révolution numérique réduit le volume des tâches à accomplir tout en améliorant la qualité du service. Une nouvelle organisation administrative, décentralisée pour certaines missions, devrait permettre d’accroitre la capacité d’initiative et la responsabilité des agents.

L’objectif est clair : nous devons renoncer à notre préférence pour la dépense publique. Celle-ci doit redevenir un instrument au service de la croissance économique et de la cohésion sociale et cesser d'être la réponse à toute question qui surgit dans le débat public national. Cela suppose une véritable prise de conscience et une mobilisation de tous les Français. »

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Photo : Vasiliy Koval - Fotolia.com.

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