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Impôts : leur hausse n’a pas produit les résultats escomptés

Selon la Cour des comptes dans son rapport du 28 mai dernier, l’exécution du budget de l’État en 2013 présente des traits singuliers : des dépenses maîtrisées mais des recettes inférieures de 15 milliards par rapport aux prévisions, en dépit d’un fort alourdissement programmé des impôts, d’où un déficit qui se réduit plus lentement que prévu et une dette qui continue de progresser…

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La réduction du déficit a été sensiblement plus faible que prévu
Le budget de l’État présente un déficit de 74,87 Md€ en 2013 (3,6 % du PIB), en réduction de 12,28 Md€ par rapport à 2012, mais supérieur de 12,56 Md€ à celui fixé en loi de finances initiale (LFI), les recettes fiscales s’étant avérées inférieures aux prévisions. La LFI pour 2013 était bâtie sur une prévision de croissance du PIB de 0,8 %, qui s’est révélée rapidement optimiste. L’effort de maîtrise des dépenses a toutefois permis d’atténuer l’impact de la moins-value.

Les dépenses nettes du budget général ont légèrement diminué en 2013, en raison notamment d’une baisse de la charge de la dette et d’un pilotage infra-annuel efficace.

Au total, la progression de la dette, continue depuis 15 ans, s’est poursuivie, en dépit de taux d’intérêt historiquement bas qui contribuent à en masquer provisoirement les conséquences.

15 milliards de recettes en moins par rapport aux prévisions
Avec un montant de 284 Md€, les recettes fiscales sont en hausse pour la quatrième année consécutive. Leur augmentation de 15,6 Md€ résulte pour l’essentiel de mesures nouvelles. En dépit de cette augmentation, elles sont en retrait de 14,6 Md€ par rapport à la prévision inscrite en LFI.

Des moins-values importantes par rapport aux prévisions ont été constatées sur le produit des trois principales recettes fiscales de l’État : impôt sur les sociétés, impôt sur le revenu et TVA. Les mesures nouvelles ont eu un impact presque conforme à la prévision, mais l’évolution spontanée (à législation constante) des recettes fiscales a été de -1,7 % contre +2,6 % attendus, ce qui soulève la question de la qualité et de la sincérité des prévisions de recettes fiscales. Ces difficultés, principale explication de la dégradation du solde budgétaire entre LFI et exécution, ont été soulignées par la Cour dans un référé sur les dépenses fiscales de l’État publié le 25 février 2014.

Les dépenses fiscales, dont le montant, difficile à évaluer, devrait être supérieur à 70 Md€, sont toujours marquées par des difficultés de pilotage. De leur côté, les recettes non fiscales (13,7 Md€) se situent en retrait par rapport à 2012 et par rapport à la LFI pour 2013.

Les dépenses de l’État ont été maîtrisées
Les dépenses nettes du budget général se sont élevées à 298,65 Md€ en crédits de paiement, soit un niveau inférieur à celui fixé en LFI pour 2013 ainsi qu’à l’exécution de 2012. La maîtrise de la dépense a été facilitée par des conditions de financement très favorables (la charge de la dette a diminué de 1,41 Md€ en 2013 par rapport à 2012) et par une inflation plus faible que prévu, entraînant une moindre revalorisation des pensions de retraite.

La réserve de précaution a été le principal outil de pilotage de la dépense. Le montant des annulations brutes, comparable à celui de 2012, s’est élevé à 6,2 Md€. Ce pilotage infra-annuel a permis de contenir la dépense, mais il s’est accompagné du report de certaines tensions budgétaires sur l’avenir, en particulier pour la mission « défense », traduisant une approche de court terme.

Les dépenses de masse salariale ont légèrement reculé par rapport à 2012. Les dépenses d’intervention ont été contenues, mais leur pilotage reste perfectible. En outre, l’encadrement des dépenses des opérateurs (fonctionnement et effectifs) demeure insuffisant ; le montant des impôts ou des taxes affectés à ces établissements n’est d’ailleurs toujours pas connu.

La gestion budgétaire a connu peu d’évolutions tangibles
En matière d’exécution budgétaire, la Cour constate la persistance de quelques irrégularités précédemment relevées (sous-budgétisations, suivi déficient des fonds de concours, utilisation de comptes spéciaux…). L’amélioration du dispositif de performance doit se poursuivre en développant des outils de gestion qui ont fait la preuve de leur efficacité, tels que la comptabilité des coûts et le contrôle de gestion.

En matière de soutenabilité budgétaire, des points de vigilance persistent pour 2014 et au-delà. Ils concernent les prévisions de recettes fiscales, mais aussi les dépenses de certaines missions, notamment « défense » et « écologie, développement et aménagement durables ». La masse salariale s’est stabilisée en 2013 grâce à l’effet, non pérenne, de la réduction des effectifs en 2012. Les dépenses de pensions constituent également un risque, le ralentissement des départs à la retraite ces dernières années ayant accru le nombre d’agents susceptibles de partir prochainement.

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