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Bilan Hollande : les déficits se sont encore accrus en 2016

Selon le dernier rapport de la Cour des comptes, la gestion 2016 s’éloigne toujours plus des objectifs et des principes de la loi organique relative aux lois de finances. Les incertitudes sur la trajectoire budgétaire à court et à moyen terme sont renforcées et la situation financière de l’État s’est encore détériorée. Le contexte propice de la baisse de la charge de la dette et de la forte réduction des prélèvements sur recettes a été insuffisamment mis à profit pour progresser dans le rétablissement des finances de l’État...

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Les sous-budgétisations importantes et les décisions de dépenses nouvelles en cours d’exercice ont conduit à une exécution particulièrement heurtée, reposant sur une utilisation très étendue des mises en réserve de crédits et des décrets d’avance. Ces mécanismes privent en partie l’autorisation parlementaire de sa signification et déresponsabilisent les gestionnaires. À court terme, l’accélération de la croissance des dépenses fiscales et les reports de charges créent un risque sur l’exécution 2017. À moyen terme, les effets différés des décisions prises en 2015 et 2016 accélèrent fortement l’évolution tendancielle de certaines dépenses. La dette de l’État atteint 1 621 Md€, en hausse de 45 Md€ par rapport à 2015. Si la remontée des taux amorcée fin 2016 se poursuivait, l’État devrait, au cours des prochaines années, poursuivre l’effort indispensable de redressement de ses comptes dans un environnement moins favorable.

Des facteurs exceptionnels ont permis aux recettes de rester proches des prévisions malgré un rendement décevant de l’impôt sur les sociétés

Des recettes fiscales décevantes

Les recettes fiscales nettes (284,1 Md€) sont inférieures de 3,8 Md€ au montant prévu en LFI. Cette diminution s’explique par une révision à la baisse de la croissance du PIB en valeur (1,6 % au lieu de 2,5 %). Les moins-values fiscales sont concentrées sur l’impôt sur les sociétés, en baisse de 2,9 Md€ par rapport aux prévisions en raison d’une croissance du bénéfice fiscal inférieure aux prévisions et d’un moindre rendement du contrôle fiscal. Les recettes nettes après prélèvements (234,9 Md€) sont pourtant restées proches de la LFI (- 1 ,1 Md€) grâce à des recettes non fiscales non reconductibles et à des économies de constatation sur les prélèvements sur recettes. Des recettes non fiscales exceptionnelles et des économies sur les prélèvements sur recettes Malgré une baisse des dividendes reçus en numéraire, les recettes non fiscales (16,3 Md€) sont en augmentation, grâce à des ressources exceptionnelles. Le budget général a pu encaisser en 2016 deux années de redevances d’usage des fréquences de la bande 700 Mhz (soit 1,3 Md€). Par ailleurs, le prélèvement effectué sur la COFACE (2,4 Md€) a été exceptionnellement élevé du fait des bons résultats de l’assurance-crédit (pour 2 Md€), et d’une anticipation du reversement prévu en 2017 dans le cadre du transfert de la gestion des procédures de soutien au commerce extérieur à Bpifrance (à hauteur de 0,4 Md€). Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne (65,5 Md€) sont inférieurs de 2 Md€ aux estimations de la LFI. Le retard pris par l’UE dans la mise en œuvre du cadre financier pluriannuel 2014-2020 et de moindres dépenses au titre du fonds de compensation de la TVA pour les collectivités territoriales expliquent cette sous-exécution. En l’état, rien ne permet d’anticiper la reconduction d’éléments aussi favorables en 2017.

L’augmentation des dépenses de l’État a été contenue grâce à une économie sur la charge de la dette et au prix d’accommodements critiquables

Des dépenses inférieures à la LFI grâce à une économie massive sur la charge de la dette

Hors recapitalisation de l’Agence française de développement (AFD), les dépenses nettes du budget gé- néral (308,3 Md€) sont inférieures de 1,4 Md€ aux prévisions initiales grâce à une économie de constatation massive sur la charge de la dette. Hors charge d’intérêts, les dépenses du budget général dé- passent les autorisations de la LFI de 1,6 Md€.

Une progression des dépenses modérée seulement en apparence

Sur le périmètre du budget triennal, hors charge de la dette, pensions et mission Relations avec les collectivités territoriales, les dépenses nettes du budget général s’établissent à 223,5 Md€ en 2016, en augmentation de 1 % par rapport à 2015. Cette progression, relativement modérée, les porte néanmoins à un niveau nettement supérieur à la cible de la programmation pluriannuelle (+ 5,2 Md€). Par ailleurs, l’objectif d’économies prévue pour 2016 par le Gouvernement pour l’État (5 Md€) n’a pas été atteint. Écart exécution 2016 - budget triennal (en Md€)

Des accommodements critiquables

L’augmentation des dépenses mesurée par la comptabilité budgétaire sousestime leur évolution réelle car elle ne tient pas compte de l’augmentation des reports de charges (+ 0,9 Md€ sur le budget général, à périmètre constant). Des contournements de la charte de budgétisation, prenant notamment la forme d’une substitution de taxes affectées à des dépenses budgétaires ou d’une surévaluation des mesures de périmètre, conduisent aussi à minorer de 1,9 Md€ l’évolution des dépenses à périmètre constant sur le budget général. Retraitée de ces éléments, la dynamique des dépenses dans le périmètre du budget triennal est près de deux fois plus rapide (+ 1,8 %).

Les incertitudes sur la trajectoire budgétaire à court et à moyen terme sont renforcées

Des risques sur l’exécution 2017

À court terme, l’accélération de la croissance des dépenses fiscales et les reports de charges créent un risque sur l’exécution 2017. En 2016, le coût des dépenses fiscales est en hausse de 2,1 Md€ à périmètre constant. Contrairement aux années précédentes, cette augmentation ne provient pas, à titre principal, du CICE. En 2017 et 2018, cet accroissement des dépenses au titre des autres dispositifs est susceptible de se poursuivre, alors même que le coût du CICE reprendra sa progression. S’agissant des dépenses, les reports de charges sont en augmentation fin 2016, notamment sur les missions Travail et emploi et Agriculture, alimentation et affaires rurales.

Une accélération de l’évolution tendancielle de certaines dépenses

À moyen terme, les effets différés des décisions prises fin 2015 et en 2016 dans différents domaines accélèrent fortement l’évolution tendancielle de certaines dépenses. La croissance des dépenses de personnel observée en 2016 (+ 1,6 %, hors pensions) est supérieure à l’augmentation cumulée des cinq années précédentes. Cette hausse sera difficile à ralentir à court terme, compte tenu notamment des effets différés du protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations signé fin 2015. De même, l’augmentation des dépenses de missions Travail et emploi, Défense et Sécurités constatée en 2016 s’inscrit dans le cadre d’engagements pluriannuels (plan d’urgence pour l’emploi, loi de programmation militaire, pacte de sécurité) et se poursuivra en 2017 et les années suivantes.

La situation financière de l’État s’est encore détériorée
Au terme de l’exercice, la dette financière négociable de l’État atteint 1 621 Md€, en hausse de 45 Md€, et sa situation nette (- 1 203 Md€) poursuit sa dégradation.

Une progression de l’endettement freinée temporairement

Comme en 2015, l’augmentation de la dette financière est inférieure au déficit grâce à un niveau à nouveau élevé de primes à l’émission. Cette situation, relevée également dans d’autres États membres de l’Union européenne, résulte en 2016 pour une large part des effets mécaniques de la baisse des taux (et en particulier des taux négatifs sur les émissions à moyen terme). Ses effets sur l’accroissement de la dette sont temporaires. Les primes auront comme contrepartie, au cours des années à venir, le versement de coupons plus élevés qui viendront augmenter la charge de la dette en comptabilité budgétaire et donc le déficit budgétaire. Ceci créera un besoin de financement accru et la dette financière retrouvera progressivement le niveau qu’elle aurait atteint dans l’hypothèse théorique où toutes les émissions auraient eu lieu à la valeur faciale des titres, sans prime ou décote.

Une forte exposition du budget de l’État à la remontée des taux

Malgré l’augmentation de la dette observée en 2016, la charge d’intérêts (41,4 Md€) a baissé de 0,7 Md€ par rapport à 2015 en raison de la faiblesse des taux et de l’inflation. Depuis 2011, la charge de la dette de l’État a diminué de 10 % alors que son encours a augmenté de 23 %. Cette situation ne sera probablement pas durable. Si les taux remontaient de 1 % sur l’ensemble des maturités au-dessus des hypothèses du projet de loi de finances pour 2017, la charge de la dette en comptabilité nationale augmenterait, selon l’AFT, de 2,1 Md€ la première année, puis de 4,6 Md€ la deuxième année, 6,7 Md€ la troisième année, et de 15,8 Md€ au bout de 10 ans, compte tenu de la nécessité de refinancer la dette actuelle de l’État au fur et à mesure qu’elle arrive à échéance. Dans l’hypothèse où la remontée des taux amorcée fin 2016 se poursuivrait et ne s’accompagnerait pas d’une accélération de la croissance, l’État devrait, au cours des prochaines années, poursuivre l’effort indispensable de redressement de ses comptes dans un environnement beaucoup moins favorable.

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Photo : Gina Sanders - Fotolia.com.

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