Article Economie - Fonctionnaires : ils pèsent lourd dans la dépense publique

Fonctionnaires : ils pèsent lourd dans la dépense publique

Selon un rapport de la Cour de comptes du 9 septembre dernier, avec 6 millions d’agents au total, les dépenses de personnel pour l’Etat atteignent 278 Md€ en comptabilité nationale en 2014, soit près du quart de la dépense publique et 13 % de la richesse nationale. Le poids de la masse salariale publique dans le produit intérieur brut est plus important en France que dans la plupart des autres pays européens, exception faite des pays scandinaves. Au cours des dix dernières années, la masse salariale publique a augmenté en moyenne de 2,4 % par an...

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La Cour des comptes poursuit : « Le modèle français de carrière des agents du secteur public est plus rigide que dans d’autres pays, ce qui a des conséquences en matière de maîtrise de l’évolution de la masse salariale. D’autres modèles ont permis d’assurer une gestion à la fois plus efficace et plus économe de l’emploi public. Certains pays ont ainsi mené au cours des dernières années des réformes pour décentraliser en partie la gestion des agents, et renforcer la part des rémunérations ou des avancements indexée sur la performance individuelle ou collective (par exemple en Autriche ou au Portugal). Les baisses d’effectifs ciblées en fonction des gains de productivité, évalués à l’aide de revues des dépenses approfondies, ont été durables (par exemple dans les pays scandinaves ou au Royaume-Uni). Certains pays ont également réformé la structure de la fonction publique pour assurer une gestion plus souple des agents (par exemple en Allemagne, en Italie ou en Irlande).

Si la croissance de la masse salariale publique a ralenti en France depuis la crise de 2008-2009, ce ralentissement est moins net que dans la moyenne des pays de la zone euro. Il tient essentiellement aux dépenses de personnel de l’État sous l’effet d’une réduction des effectifs de 2008 à 2010, les mesures salariales étant restées aussi dynamiques qu’auparavant, d’une réduction des effectifs conjuguée à un gel du point de 2010 à 2012, puis d’une modération salariale en 2013 et 2014, avec notamment le gel du point et la diminution des enveloppes catégorielles, les effectifs étant désormais stabilisés.

Cette gestion des ressources humaines devrait être fortement infléchie pour atteindre deux objectifs majeurs que s’est fixés le Gouvernement. Le premier est de respecter la programmation des finances publiques. Le budget triennal de l’État pour 2015-2017 retient une progression de 250 M€ par an de la masse salariale alors que la politique mise en œuvre depuis 2013 entraîne une croissance tendancielle estimée à 700 M€. Des économies sont nécessaires chaque année pour un montant de 450 M€, s’agissant de l’État, et pour un montant deux fois plus élevé, s’agissant des autres administrations publiques, pour respecter cette programmation. Elles devraient même être encore plus importantes pour s’assurer contre les risques de dépassement des objectifs tenant aux fragilités des outils de budgétisation et de pilotage de la masse salariale, en particulier de celle des administrations publiques autres que l’État.

Les annonces récentes concernant le renforcement des effectifs de sécurité et de défense fragilisent grandement le respect de cette trajectoire car elles impliquent d’identifier dans les autres ministères des économies au-delà de 450 M€ par an. Le deuxième est de corriger les inconvénients des politiques salariales menées au cours des dernières années : les grilles salariales et les conditions d’avancement sur ces grilles réduisent l’attractivité des parcours professionnels dans certains corps de la fonction publique ; les régimes indemnitaires sont trop hétérogènes et n’incitent pas à une amélioration des performances ; la mobilité des fonctionnaires dans l’intérêt du service est insuffisante.

Le Gouvernement a récemment fait des propositions pour rénover les grilles en réévaluant les progressions indiciaires. Si de telles réformes sont nécessaires, elles peuvent être relativement coûteuses, et les contreparties annoncées à ce jour seront vraisemblablement insuffisantes pour assurer leur financement. Pour financer ces réformes, des marges budgétaires supplémentaires devraient donc être dégagées. La politique salariale menée actuellement, avec le gel prolongé du point et une limitation des mesures catégorielles aux seuls « coups partis », ne pourra pas être prolongée indéfiniment et sera insuffisante pour financer ces réformes.

D’autres leviers doivent donc être identifiés pour maitriser l’évolution de la masse salariale
publique :

− les rémunérations, en examinant les marges encore disponibles pour les rendre plus équitables et plus incitatives à la performance. Les leviers examinés comprennent l’inclusion des primes et indemnités dans les bases de calcul de la garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA) et du minimum de traitement, une rénovation de certaines rémunérations accessoires (ciblage de l’indemnité de résidence, suppression du supplément familial de traitement, révision des majorations outre-mer) et une diminution des automatismes dans les avancements de carrière (réductions d’ancienneté, taux de promus-promouvables, etc.) ;

− les effectifs, dont une maîtrise accrue permettrait de dégager des marges budgétaires pour financer la modernisation de la gestion des ressources humaines, les mesures salariales précédentes ne pouvant probablement y suffire à elles seules. Alors que l’État a fortement ralenti leur progression, les opérateurs, les collectivités locales et les hôpitaux ont maintenu une politique de recrutement dynamique. Une reprise de la baisse des effectifs de l’État assortie d’efforts accrus des autres administrations publiques permettrait de mener une politique salariale moins contrainte. Pour éviter une politique de « rabot », la maîtrise des effectifs devrait reposer sur des gains de productivité structurels soigneusement identifiés, et sur une réflexion sur le périmètre des missions et leur répartition entre les niveaux d’administrations ;

− pour maintenir la qualité des services publics, les marges existantes portant sur la durée effective du travail, qui semble inférieure à la durée légale dans certains services, pourraient également être explorées. Seule une combinaison équilibrée de mesures peut à la fois se traduire par des économies budgétaires et une gestion adaptée des ressources humaines dans l’administration, permettant d’assurer la quantité et de la qualité des services publics offerts. Ce rapport s’est efforcé de présenter les leviers d’action sous la forme d’une « boite à outils » à disposition du législateur auquel il revient de choisir les combinaisons permettant de respecter et de rendre compatibles les objectifs qu’il s’est fixés. Les arbitrages à faire, tant pour la politique salariale que pour la gestion des effectifs, témoignent de la difficulté à concilier les exigences de consolidation de court terme avec les mesures les plus efficientes à long terme, mais dont le coût immédiat est potentiellement non négligeable.

Il importe que les mesures susceptibles d’être prises pour limiter la progression de la masse salariale ces prochaines années, notamment en réexaminant le bien-fondé de nombreux dispositifs mal ciblés, coûteux et peu efficaces, dégagent des marges budgétaires suffisantes pour mettre en œuvre les réformes favorables à l’attractivité de long terme de l’administration tout en assurant la soutenabilité des finances publiques. Conformément à la demande adressée à la Cour par la Commission des finances du Sénat, ce rapport s’est concentré sur la masse salariale de l’État. Ce dernier a déjà fourni des efforts notables pour maîtriser la progression de sa masse salariale ces dernières années.

Cependant, il ne représente qu’une partie de l’enjeu qui pèse sur la masse salariale publique. En effet, les autres administrations que sont les opérateurs de l’État, les collectivités territoriales et les hôpitaux ont contribué de manière déterminante à la poursuite de l’augmentation de la masse salariale publique ces dernières années, notamment du fait de la dynamique constante de leurs effectifs. La loi de programmation des finances publiques concernant toutes les administrations, et les mesures de rénovation des carrières ayant vocation à s’appliquer aux agents des trois fonctions publiques, les efforts en matière de rémunérations, d’effectifs et de temps de travail devraient être équitablement partagés entre toutes les administrations publiques. »

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Photo : Vasiliy Koval - Fotolia.com.

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