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Retraites des fonctionnaires : elle pèsent de plus en plus dans le budget de l’Etat

L’État est le principal financeur du régime des retraites des fonctionnaires de l’État, puisqu’en 2014, il prend à sa charge 75 % des dépenses de ce régime. Sous l’empire de l’ordonnance organique de 1959, l’intégralité de la charge de pensions était portée par le budget général de l’État, qui recevait toutefois en recettes les retenues salariales et les contributions employeurs des employeurs de fonctionnaires autres que l’État (établissements publics, etc.). Depuis l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances en 2006, le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions porte, isolément du budget général, l’intégralité des dépenses et recettes au titre du régime des fonctionnaires civils et des militaires...

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Outre les retenues salariales et les contributions des autres employeurs, Le CAS Pensions reçoit une contribution de l’État-employeur versée par les ministères employeurs de fonctionnaires et militaires à partir de leurs crédits de titre 2 (dépenses de personnel). La contribution employeur du régime étant calculée chaque année de façon à équilibrer budgétairement le compte d’affectation spéciale, elle conduit à faire porter par le budget général tout besoin de financement supplémentaire du régime. L’enjeu en termes de masses de crédits budgétaires reste donc aussi important que sous le dispositif en vigueur avec l’ordonnance organique de 1959.

La part du budget de l’État consacrée à la charge des pensions civiles et militaires de retraite est tendanciellement en très nette hausse. Entre 1990 et 2005, la charge financière a augmenté de 53 %, passant de 8,0 % du total des dépenses du budget général à 12,2 %. À compter de 2006 et de la mise en place du CAS Pensions, c’est le rapport entre les contributions de l’État-employeur et les dépenses du budget général qui doit être regardé. Celui-ci est passé de 11,3 % à 12,0 % entre 2006 et 2008, a chuté à 10,8 % en 2010 en raison du fort dynamisme des dépenses de l’État en 2009 et 2010, avant de remonter progressivement pour atteindre 13,1% en 2014 (cf. tableau n° D-1 de l’annexe statistique). Depuis la création du CAS Pensions, entre 2006 et 2014, la croissance moyenne des dépenses de pensions (+3,8 %) est trois fois supérieure à celle du budget général dans son intégralité (+1,3 %). Entre 2006 et 2014, 29 % de la progression des dépenses du budget général de l’État (+30 Md€) est dû à l’accroissement du besoin de financement des pensions des fonctionnaires de l’État (+8,8 Md€). Cette forte dynamique conduit, si elle n’est pas contrebalancée par autant d’économies sur les autres dépenses, à une aggravation de la dette publique.

Les engagements de retraite de l’État : 1 561 Md€ à fin 2014
Les engagements de retraite portés par l’État font l’objet d’une publication annuelle dans le hors-bilan du compte général de l’État (CGE) depuis 2003. Ils sont un moyen d’estimer l’effort financier de long terme que l’État devra supporter en matière de retraite, à savoir la valeur actuelle probable des pensions qui seront versées aux actuels retraités et actifs (sans tenir compte des recrutements futurs), en contrepartie de leurs droits acquis à la date d’évaluation. Cette approche illustre que les retraites constituent une problématique de long terme, dès lors que les actifs les plus jeunes au moment de la prévision prendront leurs retraites dans 40 ans et plus, bénéficieront d’une retraite pendant 25 à 30 ans environ, et leurs ayants-cause potentiels (veuve, veuf, orphelins) percevront à leur tour une pension de réversion pendant éventuellement plusieurs dizaines d’années. Hors cotisations et autres ressources du régime de retraite considéré, l’État devra assumer dans le temps l’intégralité de ces dépenses. La méthode des unités de crédit projetées utilisée pour évaluer, chaque année, ces engagements découle de la norme comptable n°13 de la comptabilité de l’État relative aux engagements à mentionner dans l’annexe au compte général de l’État.

Elle reprend la méthode préconisée par la norme comptable internationale IAS 19 pour estimer les avantages du personnel et en particulier les avantages de retraite à prestations définies. Elle consiste à évaluer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents à la date d’évaluation (logique de système fermé). Elle vise à refléter la situation des engagements à droit constant, sans préjuger des recrutements futurs. Au 31 décembre 2014, les engagements de retraites des fonctionnaires civils de l’État et des militaires se situent dans une fourchette de 1 208 à 1 561 Md€, selon le taux d’actualisation utilisé. Avec le taux d’actualisation de 0,17 % net d’inflation retenu pour le compte général de l’État 2013, le montant total des engagements directs de l’État en matière de retraite s’élève à 1 561 Md€ au 31 décembre 2014. Ce chiffre marque une augmentation de 259 Md€ par rapport à fin 2013 (les engagements s’élevaient en effet à 1 302 Md€ au 31 décembre 2013 avec un taux d’actualisation de 1,08 %) qui s’explique par la forte baisse du taux d’actualisation retenu. Cette évaluation n’intègre pas les engagements de retraite des fonctionnaires de la Poste, dès lors que les négociations relatives à l’adossement au régime général du régime des fonctionnaires de la Poste n’ont pas abouti. Un calcul d’engagements au titre des fonctionnaires de la Poste, évalués selon les mêmes méthodes que pour le régime de retraite des fonctionnaires de l’État et des militaires, est effectué de manière isolée : l’utilisation de la méthode des unités de crédit projetées conduit à un niveau des engagements d’environ 128 Md€, au taux d’actualisation de 0,17 %.

Le montant de 1 561 Md€ correspond au taux d’actualisation de 0,17 % net d’inflation. Sur ce total, 64 % des engagements concernent les agents déjà à la retraite au 31 décembre 2014. L’impact des modifications réglementaires issues de la réforme de 2010 ne porte donc que sur les 36 % d’engagements restants, à savoir les droits acquis par les actifs. L’effet des modifications réglementaires est donc moins visible dans le cadre de la méthode des unités de crédit projetées que dans le cadre d’un calcul en besoin de financement. Il convient de souligner que le montant des engagements ne doit être considéré que comme un ordre de grandeur, notamment pour la partie correspondant aux droits des agents actuellement en activité, étant donné les incertitudes qui entourent nécessairement les données et les hypothèses du fait de l’ampleur des effectifs et des montants en jeu. L’estimation présentée a, en effet, été réalisée sur une base générationnelle. Le développement de « comptes individuels de retraite » pour les fonctionnaires, réalisé dans le cadre de la mise en œuvre du droit à l’information, pourrait servir de fondement à moyen terme au calcul des engagements de retraite.

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Photo : Jakub Krechowicz - Fotolia.com.

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